Erläuterungen zu einem Szenario für die Anpassung der Strukturen der Landkreise und amtsfreien Gemeinden sowie Ämter des Landes Brandenburg
Christian Maaß, Dr. Harald Sempf, Prof. Dr. John Siegel
Die SGK Brandenburg und die Autoren des Szenarios stehen selbstverständlich für eine offene und auch kritische Diskussion über das Szenario und das gesamte Thema zur Verfügung.
Szenarioentwicklung für Brandenburg
Die seit einiger Zeit auch und gerade in den Kommunen intensiv geführte Diskussion über eine angesichts der demografischen und finanziellen Herausforderungen unvermeidbare kommunale Neugliederung leidet darunter, dass sie überwiegend so abstrakt geführt wird, dass die tatsächlichen Auswirkungen auf die Kreis- und Gemeindestrukturen kaum erkennbar sind. Daher sind auf den Seiten 21 und 24 sowie 22 und 23 zwei Karten des Landes Brandenburg dargestellt, die als eine möglichst konkrete Diskussionsgrundlage verstanden werden sollen. Die erste zeigt die Mittelbereiche des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg (LEP B-B). Diese Karte dient als Spiegel und zur differenzierten Betrachtung des Szenarios für die Anpassung der Strukturen der Landkreise und amtsfreien Gemeinden sowie Ämter des Landes Brandenburg, das auf der Karte der Seiten 22 und 23 entworfen wird.
Dieses Szenario geht von vier Prämissen aus. Erstens wird sowohl im kommunalen Sinne als auch aus der Gesamtverantwortung für das Land heraus angenommen, dass sich im anstehenden Reformprozess das Land, die Landkreise und der kreisangehörige Raum gleichberechtigt und gleichermaßen einbringen und für Veränderungen auch im eigenen Bereich offen sind. Das Land wird angesichts der demografischen und fiskalischen Rahmenbedingungen konsequent an der Umsetzung der Modernisierungsvorhaben in der fünften Legislaturperiode arbeiten müssen. Sollte hierbei ein (weiterer) Verzug auftreten, würde dies die Handlungs- und Leistungsfähigkeit der Verwaltung auf kommunaler und staatlicher Ebene spürbar beeinträchtigen.
Zweitens wird von einer umfassenden Funktionalreform ausgegangen, bei der im spürbaren Umfang Aufgaben vom Land auf die Landkreise und die kreisfreie Stadt Potsdam sowie auf die Ebene der kreisangehörigen amtsfreien Gemeinden und weiterentwickelten Ämter übertragen wird. Dabei wird angenommen, dass eine Aufgabenübertragung eine deutliche Stärkung der kommunale Ebene voraussetzt. Hauptamtliche Kommunalverwaltungen von Orten mit weniger als 5.000 oder gar 4.000 Einwohnern sind schon aufgrund ihres kleinen Personalkörpers nicht in der Lage, weitere Aufgaben zu übernehmen.
Insofern ergibt sich als dritte Prämisse eine deutliche Reduzierung der Zahl der hauptamtlichen Verwaltungen. Im Zuge der Funktionalreform ist eine Aufgabenkritik zwingende Voraussetzung. Dabei sollte man mit den Bürgerinnen und Bürgern in einen offenen und ehrlichen Austausch darüber eintreten, welche Aufgaben zukünftig noch in welchem Umfang und welcher Qualität erfüllt werden können – und welche nicht.
Viertens ist zu gewährleisten, dass im Zuge der Reformen die Bürgerfreundlichkeit der Verwaltung sowie die kommunale Selbstverwaltung und die lokale Demokratie nicht beeinträchtigt werden.
Bandbreiten im Szenario
Aufgrund der Ausgangsituation im Land und den vorgenanten Prämissen ergeben sich folgende Bandbreiten für die neustrukturierten Körperschaften.
Hinsichtlich der Landkreise und kreisfreien Städte sind die folgenden Schlüsse zu ziehen: Für die Landkreise bleibt die Orientierung an einer Einwohnergrenze von 150.000 Einwohnern, jedoch in der Projektion für das Jahr 2030, bestehen. In den Bereichen, in denen diese Grenze signifikant unterschritten wird, besteht Anpassungsbedarf. Für die Fortdauer der Kreisfreiheit ist von einer Untergrenze von 100.000 Einwohnern auszugehen.
Für den kreisangehörigen Raum ergibt sich folgende Entwicklungsperspektive: Wo gewachsene städtebauliche- und/oder soziokulturelle Zusammenhänge ein kommunales Gemeinwesen ermöglichen, sollten größere Strukturen angestrebt werden. Auch im ländlichen Raum soll eine deutliche und dauerhafte Stärkung erreicht werden. Dabei sind die Flächenausdehnungen so zu wählen, dass kommunale Selbstverwaltung noch gelebt werden kann. Insofern beinhaltet das Szenario regionale Differenzierungen.
Kontroverse erwartet
Ein solches Vorhaben wird zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu Kontroversen führen. Dennoch ist es eine Bereicherung der aktuellen Debatte, eine konkrete Diskussionsgrundlage zur Verfügung zu stellen, die sowohl die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung als auch die Bürgerinnen und Bürger möglichst leicht nachvollziehbar die Folgen einer Neustrukturierung erkennen lässt. Das Szenario soll möglichst breit und offen diskutiert werden – und zwar sowohl auf Landesebene als auch in den Kommunen. Die Bürgerinnen und Bürger sollen nicht erst einbezogen werden, wenn interne Kommissionen getagt und entschieden haben. Es handelt sich dabei auch nur um eine von mehreren möglichen Gestaltungsoptionen. Die Bürgerinnen und Bürger sollten über das Thema Zukunft der Landes- und Kommunalverwaltung mitreden können.
Die absehbare intensive Debatte um die notwendige Funktionalreform und die zwingenden Veränderungen im Bereich der Landesverwaltung sind notwendig.
Die Enquete-Kommission 5/2 kann aktuell einen solchen Vorschlag nicht vorlegen. Der bisherigen Arbeit der Kommission lassen sich angesichts ihrer umfangreichen und arbeitsintensiven Informationssammlung zahlreiche wichtige Anregungen entnehmen. Im weiteren Verlauf bleibt zu hoffen, dass die Kommission vor allem Beiträge zur konkreten Ausgestaltung möglicher Modelle für die Kommunen leisten wird. Das hier präsentierte Szenario sollte jedoch keinesfalls als Kritik an den Brandenburger Kommunalverwaltungen und ihren Akteuren aufgefasst werden. Es geht vielmehr darum, aufgrund objektiv bestehender Problemlagen erforderliche, aber auch umsetzbare Lösungen zu entwickeln.
Landkreise und kreisfreie Städte
Auf der Kreisebene basiert das Szenario auf einer moderaten Anpassung. Die Landkreise Prignitz und Ostprignitz-Ruppin würden dabei ebenso fusionieren wie die Landkreise Barnim und Uckermark sowie Oberspreewald-Lausitz und Elbe-Elster. Die bisher kreisfreien Städte Brandenburg an der Havel (mit Potsdam-Mittelmark), Cottbus (mit Spree-Neiße) und Frankfurt (Oder) (mit Oder-Spree) gehen in den sie umgebenden Landkreisen auf. Sie behalten ihren Status als Oberzentren und werden Kreisstadt im neuen Landkreis. Gemeinsam sollen sich neue Kreisstadt und umgebender Landkreis zu einer starken Region entwickeln. Bei der Verteilung der Aufgaben zwischen bisheriger kreisfreier Stadt und aufnehmendem Landkreis sollte die Effizienz der Aufgabenerledigung ebenso wichtig sein wie die Bürgernähe.
Für die weiteren Landkreise und die kreisfreie Landeshauptstadt Potsdam sind keine Veränderungen vorgesehen. Das Szenario greift die größten bestehenden Änderungsbedarfe auf, ohne zu weitgehenden Veränderungen anzuregen. So würde insbesondere eine Zerschlagung bestehender Landkreise zu großen verwaltungspolitischen Herausforderungen führen (u. a. hinsichtlich der Aufteilung des Personals sowie von Vermögen und Schulden).
Amtsfreie Gemeinden und Ämter 2.0
Hinsichtlich der Neuordnung der amtsfreien Gemeinden und Ämter ist es sinnvoll, bewusst die Bezeichnung aus dem Beitrag von Richter, Schippel und Crumbach aufzugreifen. Dass es neben der in Brandenburg als amtsfreie Gemeinde bezeichneten Einheitsgemeinde auch ein zweites aus dem bisherigen Amt weiterentwickeltes Modell im kreisangehörigen Raum geben kann und sollte, ist offensichtlich.
Ein zusätzliches drittes Modell würde hingegen eher zu Unklarheiten führen, beispielsweise in der Vermittlung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Für sie muss deutlich erkenn- und verstehbar sein, in welchem kommunalen Typus (mit Verantwortlichkeiten usw.) sie leben und sich an der Selbstverwaltung und kommunalen Demokratie beteiligen können.
Folglich stehen die verantwortlichen Akteure auf allen Ebenen vor der Aufgabe, das Amt entsprechend weiter zu entwickeln und zukunftsfest zu gestalten. Dies betrifft u. a.
- die Übernahme freiwilliger und pflichtiger Aufgaben durch die Gemeinden und das Amt,
- die Wahl, Stellung und Kompetenzen des Amtsdirektors/der Amtsdirektorin,
- die Wahl und Kompetenzen des Amtsausschusses auch in Abgrenzung gegenüber den Gemeindevertretungen,
- die Stellung sowie die Kompetenzen der ehrenamtlichen Bürgermeister und
- mögliche Modifizierungen wie die Stärkung des Amtsausschussvorsitzenden.
Das Ziel einer Stärkung des kreisangehörigen Raumes ließe sich vor allem durch starke, deutlich vergrößerte Einheiten erreichen, deren Verwaltungen effektiv und effizient zu führen sind. Angesichts der bestehenden finanziellen Herausforderungen u. a. aufgrund der (unabwendbaren) demografischen Entwicklung sollen möglichst hohe Zentralisierungsgewinne (auch in Form von Stelleneinsparungen) erzielt werden. Die neuen kreisangehörigen Kommunen müssen mit ihren neuen Verwaltungskörpern zugleich langfristig attraktive Arbeitgeber sein, die entsprechende Bezahlung und Aufstiegsmöglichkeiten bieten und qualifiziertes Personal binden können.
Zugleich bieten sie – wie bereits angedeutet – die Gewähr dafür, dass es im Zuge einer wirklichen Funktionalreform zu einer spürbaren Aufgabenübertragung auf den kreisangehörigen Raum kommen kann. Dies gilt für die bestehenden und neu formierten Kreise möglicherweise in geringerem Umfang, da die flächendeckende Bildung von Regionalkreisen nicht zu empfehlen ist. Der Erhalt regionaler Strukturen und Zusammenhänge ist wichtiger als die Schaffung der Voraussetzungen einer umfangreichen Funktionalreform, zumal aus kommunaler Sicht (siehe das Beispiel Mecklenburg-Vorpommern) die Funktionalreform nicht zwangsläufig auf die Großkreisbildung folgt.
Örtliches Engagement und lokale Demokratie erhalten
Neue Ansätze sind auch erforderlich, wenn es darum geht, bei einer zukünftig gebündelten hauptamtlichen und professionellen Verwaltung die kommunale Selbstverwaltung zu stützen und die lokale Demokratie zu stärken. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die demografische (durch die Schließung von Einrichtungen) und finanzielle Entwicklung die Selbstverwaltung in vielen Orten bereits ausgehöhlt haben. Wenn es kaum noch gemeindliche Aufgaben gibt, besteht die Gefahr, dass die Selbstverwaltung leer läuft.
Diesem Trend sollte entgegengewirkt werden. Wenn Gemeinden entstehen, in denen wieder mehr Aufgaben wahrgenommen werden, mehr entschieden und gestaltet werden kann, dann steigt auch die Attraktivität der lokalen Demokratie.
In den zukünftigen amtsfreien Gemeinden bedarf es eines ausgewogenen Zuständigkeitskataloges für die Gemeindevertretungen, der sicherstellt, dass die Gemeindevertretungen das zentrale Entscheidungsorgan der Gemeinde sind. Dazu gehören auch entsprechende Aufwandsentschädigungen für die Mitglieder der Vertretungen, die gewährleisten, dass es bei ihrer Zusammensetzung keine negative Auswahl gibt. Zudem sind die Kompetenzen zwischen der Gemeindevertretung und den neuen und größeren Ortsteilen stabil auszutarieren. In den neuen stärkeren amtsangehörigen Gemeinden sollte es neben einem mit einer entsprechenden Aufwandsentschädigung versehenen ehrenamtlichen Bürgermeister auch eine Unterstützung durch ein von der Amtsverwaltung mit hauptamtlicher Kapazität ausgestattetes Sekretariat geben. Die Vertretung bliebe selbstverständlich bestehen.
Abschließend ist anzumerken, dass das geschilderte Szenario Anforderungen wiedergibt, die sich als logische Schlussfolgerung aus den Eingangsprämissen ergeben. Es greift also die ohnehin bereits bestehende Sachlage auf. Die konsequente Umsetzung entsprechender Strukturreformen bedarf des Mutes und ist Aufgabe der politischen Verantwortlichen aller Ebenen.
Technisch basiert die Darstellung des Szenarios auf einer Karte der Verwaltungsgrenzen im Land Brandenburg der Landesvermessung und Geobasisinformation Brandenburg (http://www.geobasis-bb.de) .
- Christian Maaß ist Geschäftsführer der SGK Brandenburg.
- Dr. Harald Sempf ist Schatzmeister und Mitglied im geschäftsführenden Vorstand der SGK Brandenburg.
- Prof. Dr. John Siegel ist Professor für Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Angewandte Wissenschaften Hamburg.
